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打破发展桎梏,推动PPP项目加速落地

  • 祝大荣v 2018年1月11日 来源:互联网 343 15


建议针对PPP项目给予更大的税收优惠和税收减免,缓释因公共物品投资期限长、投资回报率低等客观因素所产生的风险,提高社会资本参与PPP项目的积极性。

自2014年以来,作为供给侧结构性改革的重要部分,作为公共产品和服务社会化供给改革的重大创新,也作为地方政府稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的重要举措,PPP改革在全国各地掀起了一股热潮。经过近年来的制度规范,PPP模式运作日渐成熟,日益彰显出良好的经济效益和社会效应,有助于解决公共设施建设资金来源问题、促进政府职能加快转变、完善财政投入及管理方式、拓宽社会投资领域,不仅提升了城市基础建设和公共服务的效率稳定经济增长,也弥补了地方债受到规范之后的融资缺口,缓解了地方债务压力。

当前,各地积极参与公私合营的盛宴,PPP项目稳步推进:S市入省PPP项目库项目25个,总规模1089亿元,已落地6个;W市入省PPP项目库项目10个,总规模292亿元,已落地4个;Z市入省PPP项目库项目合计24个,总规模544亿元,已落地6个;N市入省PPP项目库项目合计33个,已落地2个。并且,逐步形成了以S市轨道交通一号线PPP项目为代表的股权合作模式、以S市工业园区棚户区改造二期PPP项目为代表的BOO模式(build-own-operate,建设-拥有-运营)、以W市古庄生态农业科技园PPP项目为代表的BOT模式(build-operate-transfer,建设-运营-移交)等PPP融资运作模式。但是,据近期的调查显示,社会资本参与积极性仍显不高,推进中依然存在一系列问题和困难深度影响PPP改革成效和政策效果,桎梏PPP的健康有序发展。

存在的主要问题

鉴于民营资本资金实力、运营能力相对较弱,依据PPP项目招标评估指标体系,其很难与实力雄厚的央企、国企进行竞争,造成民营资本参与度低,央企、国企仍占据主导地位。S市在已落地的6个PPP项目中仅有1个社会资本方性质属于民营企业,其他均为国企。同时,项目落地难现象仍存,大多地区落地率不高。W市PPP项目落地率为40%,而N市、S市、Z市分别仅为6%、24%、25%,且L市至今仍无PPP项目落地。

PPP项目的回报周期难以满足社会资本的收益风险需求,制约社会资本参与积极性的提高。PPP项目投资收益率往往相对较低、项目实施周期过长,至少10年以上,甚至达到25~30年,对社会资本吸引力有限。

PPP仍缺乏顶层法规,法律保障和政策衔接不健全,社会资本的权益难以保障;也无针对PPP模式出台专门的税收优惠政策,掣肘了PPP工作的顺利开展。PPP项目的法律关系十分复杂,在一个项目流程的各个环节均会涉及许多领域的法律问题。但是,现行PPP相关法规政策各自为政,散见于主管部委规范性文件和地方规章,不能相互衔接,缺乏全局性和系统性。同时,配套机制尚不健全,采取土地出资方式时,土地评估和土地二级开发管理尚缺乏明确规定,社会资本缺乏有效保障。

从PPP项目设想、整体架构到审批流程、合同谈判、测算,整个过程纷繁复杂、耗时过长,其间若发生政策调整、政府相关人员变动、经济发展变化均会导致对项目态度的频繁转变,带来整体方案改动、谈判时间轮次增加,加重了PPP项目的落地困难。同时,部分市(县)区和市级行业主管部门推进力度不够,PPP专业人才缺乏,对PPP模式的认知度不足,操作流程不熟悉,亦在一定程度上影响了PPP模式的推进。

风险分担、收益分配机制不成熟,社会资本疑虑难消,参与积极性下降。PPP项目周期长,参与各方关系错综复杂,不确定性因素众多:项目运营后能否收回投资并达到盈利预期,或是宏观经济、社会环境等因素使市场需求发生变化,导致市场预测与实际需求之间出现差异时如何解决,抑或是政府与社会资本的合作双赢和风险防控怎样把握等。但是,风险分担机制尚未形成,有的地方政府给予承诺,甚至兜底市场风险,有的则将风险、责任推卸给市场化主体。

“五步走”推动PPP项目的落地

加快PPP立法进程,尽快出台PPP条例,理顺与现行相关法律法规的关系

根据PPP项目运作进程,完善相应法律法规,对参与各方的权利义务以及违约责任和损失保障等进行有效的法律约束,使项目全周期、各环节有法可依,用强有力的法制保障来消除社会资本的顾虑。鉴于PPP项目时间跨度较长,规范化、多元化、市场化的退出机制是社会资本参加PPP项目不可或缺的保障。推动PPP项目与各地日益成熟的产权交易市场和股权交易市场的深入融合与对接,通过资产证券化、股权转让等方式,提升PPP项目的收益变现能力。此外,鉴于企业净资产、注册资本以及履约保证金等方面的规定,实质性降低对民企参与PPP项目的限制性门槛,进行特定领域项目指标考核即可。

探索建立与PPP模式发展相适应的税收优惠政策

针对PPP项目给予更大的税收优惠和税收减免,缓释因公共物品投资期限长、投资回报率低等客观因素所产生的风险,提高社会资本参与PPP项目的积极性。将对土地使用税、房产税等针对政府主体实施的税收优惠政策,转变为针对公共服务实施的税收优惠政策;将企业所得税关于公共基础设施和环保相关税收优惠政策范围扩大至全部公共服务,且将优惠期限延长至PPP项目移交结束环节。出台PPP项目资产移交项目的增值税减免税政策;对因移交产生的应纳税所得额采取递延纳税的优惠政策,或者针对PPP项目出台相关税收优惠政策以延长其弥补亏损的年限(企业所得税)。同时,出台符合当地发展特色的PPP机制,从土地、税收和政府补贴等方面给予适当的政策优惠。

利益共享、风险共担,公平分配风险与收益

在政治风险、法律变更和配套设施服务等由政府部门提供担保;在项目设计、建设施工、运营维护中存在的商业风险适宜由民企、项目公司承担;市场运营风险、项目融资风险防控等理应商业银行承担;不可抗力风险由各利益相关方通过设计机制共同共担。同时,加强信息披露制度,保证项目运行的透明性和规范性;推进资产证券化在PPP的应用,保障PPP有效长久的发展。

深化地方政府对PPP的认识,增强推动的主动性

解决好政府职能和角色的转变,遵守契约精神,在为PPP项目的实施提供经济支持与物质保障,担当监管者角色,提供配套的政策服务与法律监管的同时,竭力避免因地方政策的调整和改变、政府决策失当而导致的政策风险,从而影响到社会资本的盈利预期。同时,根据企业绩效,合理确定社会资本的回报率,保证公益同时兼顾效益。

推动社会资本观念的转变,提升社会资本运营管理能力

目前,社会资本更多看重PPP中“政府”这一背景,而忽视自身运营管理能力,普遍抱有一种只要完成建设,即便运营不成功,政府也会负兜底责任的态度。通过政策宣讲、合同约束、明晰责权等方式,进一步转变社会资本的观念,实现真正意义上的合作双赢。同时,加强PPP项目人才培育、引进,吸收具备专业知识和相关背景的人员专职从事PPP管理工作;引入优秀的PPP项目咨询团队和行业领域内专业运营团队进行运营管理。


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